Les fonds fléchés modifient-ils l’allocation géographique
de l’aide multilatérale?
  par Laurent Wagner, chargé de recherche à la Ferdi


Traditionnellement, l'aide publique au développement (APD) se divise en deux catégories distinctes, l’APD bilatérale et l’APD multilatérale. Or, ces 10 dernières années les bailleurs de fonds bilatéraux ont de plus en plus opté pour une nouvelle catégorie qui s’apparente à une combinaison des deux premières, généralement appelée aide «multi-bi».
Cette forme d'aide permet aux bailleurs de fonds bilatéraux d’abonder directement des fonds spéciaux mis en œuvre par des organismes multilatéraux sans pour autant leur donner mandat pour disposer de ces fonds à leur propre discrétion. Ce contrôle direct des donateurs bilatéraux sur les activités multilatérales, caractérisé par un important fléchage sur des secteurs, des régions ou des pays spécifiques dans lesquels les fonds peuvent être utilisés, change fortement les activités traditionnelles des institutions multilatérales.


La part croissante des fonds fléchés

Les fonds fléchés représentent aujourd'hui plus de 20% de l'aide bilatérale et 60% de l'aide multilatérale selon Reinsberg et al.(2015). Bien que l'importance et la popularité de ces nouveaux instruments parmi les donateurs traditionnels aient augmenté, leur gestion, leurs objectifs globaux et leur mise en œuvre restent largement sous-documentés. De même, leur impact et leur efficacité dans de nombreux secteurs non traditionnels restent à évaluer. En outre, la multiplication des fonds fléchés n’est pas sans problème, notamment en termes de cohérence et de coordination entre les acteurs et leurs actions, ou en termes d'allocation géographique et sectorielle des ressources pour le développement.
Pour les principales Banques multilatérales de développement (BMD), les principes qui déterminent la répartition de l'aide entre pays éligibles sont régis par une formule, appelée " Allocation Basée sur la Performance " (PBA en anglais). Cette formule est utilisée depuis 1977 par la Banque Mondiale pour l'Association Internationale du Développement (IDA) et a été modifiée à plusieurs reprises. Elle est aujourd’hui utilisée par les principales BMD.
La performance représentant une approximation de la qualité des politiques publiques a un poids très important dans le processus d'allocation (voir Guillaumont et al., 2010 et Guillaumont & Wagner, 2015, pour une discussion approfondie).
Avec l'augmentation de l'aide multi-bi et la part importante des activités financées par des fonds fléchés, une préoccupation majeure pour les institutions appartenant au club des utilisateurs de la PBA est la relation entre la répartition géographique des fonds fléchés avec la performance et la façon dont ces fonds complètent ou à l’inverse affaiblissent le principe de l’allocation basée sur la performance.

Les fonds fléchés, compléments ou substituts à la performance ?

Nos résultats, qui utilisent la base de données développée par Eichenauer et Reinsberg (2015), montrent que la performance a tendance à ne pas être considérée comme unique critère d’allocation géographique des fonds fléchés. Ainsi, alors que la part des financements publics concessionnels déboursés au travers des fonds fléchés augmente, la part de l’aide multilatérale allouée par l’application stricte de la PBA diminue.
En se concentrant plus précisément sur le cas de l'IDA, nous montrons que pour de nombreux pays, la distorsion introduite par les fonds fléchés est loin d'être négligeable, notamment pour les pays à faible revenu ou les États fragiles.
Le fait que les fonds fléchés soient effectivement utilisés pour atteindre les pays qui accusent un retard important est évidemment une bonne chose tant la conception de nouveaux instruments financiers visant ces pays est l'un des principaux défis auxquels sont confrontés les BMD aujourd'hui.
Cependant, cette nouvelle approche ne peut être totalement déconnectée de la stratégie globale guidant leurs guichets concessionnels traditionnels au risque de voir se développer un double discours, difficilement compréhensible par leurs clients et leurs interlocuteurs.
En effet les fonds fléchés se sont développés à un tel rythme qu'un examen approfondi de leur efficacité et, surtout, de leur cohérence vis-à-vis des guichets traditionnels de financement concessionnel reste à produire. Lors des dix dernières années, la plupart des BMD, à l'instar de la Banque mondiale, ont opté pour une forme d'allocation basée sur la performance pour leurs principaux fonds concessionnels. Les pays qui obtiennent de bons résultats selon une évaluation de la qualité de leurs politiques économiques reçoivent alors plus d'APD multilatérale. Cette pratique très répandue semble être aujourd’hui la pierre angulaire de la philosophie commune concernant l'allocation de l'aide multilatérale.
Les fonds fléchés, à l’inverse, sont conçus pour fournir une plus grande efficacité et flexibilité en échappant aux contraintes de ces règles d'allocation rigoureuses. Étant donné que les méthodes d'allocation, mais aussi les objectifs des deux types d’instruments, sont destinés à être différents, leur agrégation est susceptible d’affaiblir le poids dominant accordé à la performance. Cela signifie également une allocation de l’aide plus discrétionnaire et donc plus difficile à prévoir.

En conclusion, le développement rapide des fonds fléchés peut refléter certains doutes de la part des donateurs bilatéraux vis-à-vis des règles d’allocation multilatérale qu'ils sont censés soutenir, possiblement en raison de leurs manques de flexibilité. Ce développement met aussi en lumière l’intérêt croissant des donateurs bilatéraux envers les biens publics mondiaux tels que le changement climatique ou les questions de paix et de sécurité, difficiles à aborder, notamment de manière préventive, dans le cadre de la PBA.

Contact : Laurent Wagner – laurent.wagner@ferdi.fr

Références

  • Eichenauer, V. Z. and B. Reinsberg (2015). Multi-bi aid: Tracking the evolution of earmarked funding to international development organizations from 1990 to 2012. CIS Working Paper No. 84. Center for Comparative and International Studies (CIS).
  • Guillaumont, P., Guillaumont Jeanneney, S., and Wagner, L., 2010, How to Take into Account Vulnerability in Aid Allocation Criteria. ABCDE Conference Stockholm, FERDI Working paper N°13. Forthcoming in World Development.
  • Guillaumont P., Wagner, L., 2015, “PBA still alive?”, in Handbook on the Economics of Foreign Aid, Arvin M. (Edr), Edward Elgar Publishing.
  • Reinsberg, B., K. Michaelowa, and V. Z. Eichenauer (2015). The proliferation of trust funds and other multi-bi aid. in Handbook on the Economics of Foreign Aid, Arvin M. (Edr), Edward Elgar Publishing.

 
Publications en lien
  • Guillaumont P., McGillivray M. et Wagner L. (forthcoming) "Performance Assessment, Vulnerability, Human Capital, and the Allocation of Aid Among Developing Countries", World Development, doi:10.1016/j.worlddev.2015.05.005 (lien vers la publication)

  • Guillaumont, P., Guillaumont Jeanneney, S., Wagner L. (forthcoming) "How to Take into Account Vulnerability in Aid Allocation Criteria and Lack of Human Capital as Well: Improving the Performance Based Allocation" World Development, doi:10.1016/j.worlddev.2015.10.045 (formerly Document de travail Ferdi P13 - update : janvier 2015) (lien vers la publication)

  • Audibert M. et Mathonnat J. (2016) "Fonds fiduciaires et programmes verticaux : quelles contributions aux politiques sectorielles ? Revue de la littérature et exemple du secteur de la santé" Papiers de Recherche AFD, n° 2016-20, Janvier (lien vers la publication)

  • Wagner, L. (2016) "How do Earmarked Funds Change the Geographical Allocation of Multilateral Assistance?" Ferdi Working Paper P150, March 2016 (lien vers la publication)

  • Chauvet L. (2015) "On the Heterogenous Impact of Aid on Growth. A Review of the Evidence." Chapter 21 in Arvin M. and Lew B. (eds.), Handbook on the economics of foreign aid , Edward Elgar Publishing (lien vers la publication)

  • Chervalier, B. (2015), "Concessional financing windows or the need to reform the magic triangle" Ferdi working Paper P129, July 2015 (lien vers la publication)

  • Guillaumont, P. and Wagner, L. (2015) "Performance-based allocation (PBA) of foreign aid: still alive?" Chapter 2 in Arvin M. and Lew B. (eds.), Handbook on the economics of foreign aid , Edward Elgar Publishing (lien vers la publication)

  • Boussichas, M., et P. Guillaumont (2014) "Measuring Official Development Assistance. Why and how to change" Ferdi, Policy brief B100, August 2014 (lien vers la publication)

  • Guillaumont, P. et L. Wagner (2014) "Aid effectiveness for poverty reduction: which lessons can be drawn from cross-country analyses, with a special focus on vulnerable countries" Ferdi, document de travail P96, mars 2014 - version française : "Efficacité de l’aide pour réduire la pauvreté: quelles leçons tirer des analyses transversales, en particulier dans le cas des pays vulnérables", Revue d'économie du développement 4/2013 (lien vers la publication)

  • Tomasi, S. (2014) "Does aid have a future?" Ferdi, Working paper P82, janvier 2014" (lien vers la publication)

  • Guillaumont, P., M. McGillivray, and L. Wagner (2013) "Performance Assessment: How it Depends on Structural Economic Vulnerabilty and Human Capital. Implications for the Allocation of Aid" Ferdi, Working paper P71, June 2013." (lien vers la publication)




 
How do earmarked funds change
the geographical allocation of multilateral assistance?
  by Laurent Wagner, research officer, Ferdi


Traditionally, development assistance has fallen into two distinct categories, bilateral and multilateral official development assistance (ODA). However, for the last 10 years, bilateral donors have increasingly opted for a new third category which is a loose combination of the former two and is generally called “multi-bi” aid. This form of aid allows bilateral donors to channel funds directly through multilateral agencies without providing them with the authority to spend these funds at their own discretion. It is this direct control (or earmarking) of bilateral donors over multilateral activities characterized by a strong earmarking to specific sectors, regions or countries in which the funds may be used that makes multi-bi aid radically different for multilateral institutions compared to their traditional core activities.

The rising level of earmarked funds

Earmarked funds represent today more than 20% of bilateral aid and 60% of multilateral aid according to Reinsberg et al. (2015). While the importance and popularity of these new instruments among traditional donors have increased, their management, their global objectives and their implementation remain largely under-documented. Similarly, their impact and effectiveness in many non-traditional sectors remain to be cautiously assessed. Furthermore, the multiplication of earmarked funds is not without its problems, especially in terms of consistency and of coordination among actors and their actions, or in terms of geographical and sectoral allocation of resources.
For the main Multilateral Development Banks (MDBs) the principles determining the allocation of aid among eligible countries are governed by a formula, called “Performance Based Allocation” (PBA). This formula which has been used since 1977 by the World Bank for the International Development Association (IDA) has been modified several times. It is used by the main Multilateral Development Banks.
Performance representing the quality of public policies has an overwhelming weight in the allocation process (see Guillaumont et al., 2010 and Guillaumont & Wagner, 2015, for an extended discussion).
With the rise of multi-bi aid and the significant share of activities financed through trust funds, one major concern for institutions belonging to the PBA club is the relationship between trust fund geographic allocation with regard to performance and how trust funds complement or distort the PBA.

Earmarked funds, support or substitute to performance?

Our results, using Eichenauer and Reinsberg (2015) data, show that performance tends not to be used as the only criterion for allocation and as the share of concessional public financing channelled through earmarked funds rises, the share of aid allocated through the strict PBA decreases.
Then, focusing on IDA, we also show that for many countries the distortion introduced by trust funds is far from negligible, notably for low income countries or fragile states.
The fact that trust funds are effectively used to reach countries that lag the most behind is obviously a good thing as the design of new instrument aimed at those countries is certainly one of the main challenges faced by the MDBs today. However, this new approach cannot be totally disconnected of the global strategy leading their concessional windows at a risk of the emergence of a double narrative hardly understandable by their clients and stakeholders.
Indeed earmarked funds have developed at such a pace that a comprehensive review of its efficacy and more importantly, of its consistency with traditional concessional financing windows is yet to be made. For the last decade, most MDBs, following the lead of the World Bank, have opted for some sort of performance based allocation for their main concessional funds. Countries that perform well according to an assessment of the quality of their economic policies are expected to receive more multilateral ODA. This widespread practice appears to be the cornerstone of the common philosophy regarding multilateral aid allocation. Trust funds on the other hand, are designed to provide a greater efficacy and flexibility by escaping the constraint of this rigorous allocation rule. As the allocation processes as well as the core objectives of both instruments are meant to be different, their aggregation is likely to undermine the dominant weight of performance. This means more discretionary aid allocations by country, which are harder to predict.

In the end, this fast development of trust funds may reflect some doubts from bilateral donors about the general allocation rules they are supposed to support, due to its possible lack of flexibility. It also highlights increasing concerns from bilateral donors about global public goods such as climate change and peace and security issues, difficult to address within the framework of the PBA, notably in a preventive way.

Contact : Laurent Wagner – laurent.wagner@ferdi.fr

References

  • Eichenauer, V. Z. and B. Reinsberg (2015). Multi-bi aid: Tracking the evolution of earmarked funding to international development organizations from 1990 to 2012. CIS Working Paper No. 84. Center for Comparative and International Studies (CIS).
  • Guillaumont, P., Guillaumont Jeanneney, S., and Wagner, L., 2010, How to Take into Account Vulnerability in Aid Allocation Criteria. ABCDE Conference Stockholm, FERDI Working paper N°13. Forthcoming in World Development.
  • Guillaumont P., Wagner, L., 2015, “PBA still alive?”, in Handbook on the Economics of Foreign Aid, Arvin M. (Edr), Edward Elgar Publishing.
  • Reinsberg, B., K. Michaelowa, and V. Z. Eichenauer (2015). The proliferation of trust funds and other multi-bi aid. in Handbook on the Economics of Foreign Aid, Arvin M. (Edr), Edward Elgar Publishing.

 
Related Publications
  • Guillaumont P., McGillivray M. et Wagner L. (forthcoming) "Performance Assessment, Vulnerability, Human Capital, and the Allocation of Aid Among Developing Countries", World Development, doi:10.1016/j.worlddev.2015.05.005 (lien vers la publication)

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  • Audibert M. et Mathonnat J. (2016) "Fonds fiduciaires et programmes verticaux : quelles contributions aux politiques sectorielles ? Revue de la littérature et exemple du secteur de la santé" Papiers de Recherche AFD, n° 2016-20, Janvier (lien vers la publication)

  • Wagner, L. (2016) "How do Earmarked Funds Change the Geographical Allocation of Multilateral Assistance?" Ferdi Working Paper P150, March 2016 (lien vers la publication)

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  • Tomasi, S. (2014) "Does aid have a future?" Ferdi, Working paper P82, janvier 2014" (lien vers la publication)

  • Guillaumont, P., M. McGillivray, and L. Wagner (2013) "Performance Assessment: How it Depends on Structural Economic Vulnerabilty and Human Capital. Implications for the Allocation of Aid" Ferdi, Working paper P71, June 2013." (lien vers la publication)

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